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    浅析行政诉讼证据制度在司法实践中的运用

  • 作者:admin  点击:次 发布时间:2016-05-11 10:59

  • ? ? 本文试图通过分析行政诉讼证据制度的现状,指出了其问题出现的原因,阐述我国司法对证据制度规定。对其中一些有争议的问题提出了自己的看法。证据制度是诉讼制度的灵魂,是法制建设的重要环节之一,随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善,经济建设持续高速发展,社会经济生活中不断出现新情况、新问题,急需进一步厘清并加以明确,以便在行政审判实践中统一做法。其基本涵义是指关于证据概念,种类及运用证据之规则的总和。首先,证据制度决定着实体公正的实现程度。其次,证据制度决定着一国司法制度先进与否。理论研究的滞后势必影响到行政诉讼证据规则的制定,影响到行政诉讼活动的开展与行政诉讼制度的完善。全文分为五部分,第一部分主要介绍行政诉讼证明对象,行政诉讼的中心任务是审查具体行政行为的合法性,行政诉讼的证明对象是与被诉具体行政行为合法性有关的事实。第二部分主要介绍行政诉讼举证责任,举证责任是法律假定的一种后果,即承担举证责任的当事人应当提供证据证明自己的主张,否则将承担败诉的法律后果。举证责任是与败诉风险紧密联系在一起的,行政诉讼举证责任的确立直接源于《行政诉讼法》的明文规定。第三部分主要介绍行政诉讼证明标准,证明标准是为了实现证明任务,法律规定的在每一案件中证明必须达到的程度。第四部分主要介绍现行行政诉讼证据制度存在的问题,主要包括现行行政诉讼证据制度总体思路需要调整,现行行政诉讼证据制度在实务操作中存在的分歧。第五部分主要介绍完善行政诉讼证据制度的建议。

      一、行政诉讼证明对象

      证明对象是证据制度的首要问题。只有明确了证明对象,才能进一步明确由谁负责提供证据加以证明(举证责任)、如何进行证明(证明程序)、证明到何种程度为止(证明标准)。也只有明确了证明对象,取证、举证、质证和认证等一系列证明活动才能有的放矢地进行。

      行政诉讼的中心任务是审查具体行政行为的合法性。因此,对被诉具体行政行为合法性的证明是行政诉讼活动的基础和主要内容。具体行政行为的合法性是行政诉讼全部证明活动的中心,行政诉讼的全过程都要紧紧围绕具体行政行为的合法性来进行。

      二、行政诉讼举证责任

      在我国民事证据理论上,关于举证责任的性质是一个充满争议的问题,学者们对举证责任的性质历来众说纷纭。与民事证据理论的争议相对应,行政诉讼证据理论关于行政诉讼举证责任的性质也有权利说、义务说、权利义务说、风险义务说、责任说、负担说等等,不一而足。

      行政诉讼举证责任的确立直接源于《行政诉讼法》的明文规定。但法律并不是随意加以制定的,这一条文的背后蕴含着深厚的法理基础:

      第一,被告负举证责任是依法行政原则的应有内涵。依法行政原则是行政法的基本原则。依法行政原则要求行政机关行使行政职权必须依据法律、符合法律,不得与法律相抵触。行政机关作出行政行为不仅要依据实体法,而且要依据程序法,即行政行为必须符合法定程序。行政行为符合法定程序的一个最基本规则是“先取证,后裁决”,即行政机关在作出裁决之前,应当充分收集证据,然根据事实、对照法律作出裁决,而不能在毫无证据的情况下,对公民、法人或者其他组织作出行政行为。因此,当行政机关作出的行政行为被诉至法院时,应当能够有充分的证据证明其合法性。这是被告承担行政诉讼举证责任的基础。

      第二,作为被告的行政机关与原告相比具有举证优势。在行政程序中,行政机关处于主动地位,一般情况下,依其单方面意思表示即能引起行政法律关系的发生、变更或消灭;而公民、法人或者其他组织则处于被动地位。由于行政法律关系中双方当事人地位的不同,原告无法或者很难收集到证据,即使收集到,也可能难以保全。在一些特定情况下,原告甚至几乎没有举证能力。相对于原告而言,具备专业知识和技术条件的行政机关则具有更优越、更现实、更充分的举证能力。拉丁法谚云:“法律不强人所难”。因此,从举证难易方面来考虑,由被告负举证责任是公允、合理的。

      三、行政诉讼证明标准

      行政诉讼证明标准是指按照行政诉讼法的相关规定,无论是行政机关还是行政诉讼中的行政相对人,只要是承担举证证明责任的人提供证据对案件事实进行证明的情况下,所需要达到的证明程度的问题,它是人民法院审查行政案件的客观事实真相即客观事实。我国在司法实践活动中采取的是“案件事实清楚,证据确实充分”的标准,这是一种力求完美的证明标准,但是这种力求完美主义的证明标准在理论上和实践中是都存在着缺陷,行政诉讼证明标准不应该是一个僵化的标准,因为这在事实上也是办不到的。因为行政诉讼案件的审理,无论我们怎样的追求事实之真,它都是一个我们希望的以法律之真趋近于客观事实之真的过程,法官在具体的行政诉讼案件审理中应该多方面的考查案件的性质、双方当事人权益的影响大小,行政行为的类型等因素来具体确定适用认定案件事实的证明标准。具体到行政诉讼的证明标准,因行政诉讼的特殊性质和行政诉讼类型的不同,其与刑事诉讼、民事诉讼证明标准存在着极大的不同,因为行政诉讼是行使国家公共权力的行政机关和行政诉讼中的行政相对人之间的冲突,在不同类型的行政诉讼案件适用的证明标准也是不同的,所以它不同于刑事诉讼和民事诉讼。因为行政诉讼案件类型的多样性,行政诉讼证明标准并不应该是一个统一适用的标准,而是根据行政行为的种类、行政案件的性质及对当事人权益影响的大小等因素具体考量的多元化证明标准。例如,在案件的性质方面,美国法官就曾经说过,案件的争议标的越大,当事人努力的程度也就相应越高,案件因而更有可能接近客观真实。我国的行政行为类型是多种多样的,行政机关行使职权的形式,作出具体行政行为的形式也是多种多样的,这就要求对于不同的行政行为的处置方法设定不同种别的证明标准。都知道,英美法系国家大多数都实行的是判例法,而且都在某种程度上说一般具备证据法典,他们有自己的证据法典。那么,在英美法系的国家里证据证明所要达到的标准就是要按照证据法典,能够达到证据法典中所要求的证明标准,这里所说的这些证据法典一般都具有着系统化和规范化的特征。

      四、现行行政诉讼证据制度存在的问题

      (一)现行行政诉讼证据制度总体思路需要调整?

      1、举证责任概念含糊,导致双方当事人责任不清?

      一般来说,在行政诉讼中,作为被告的行政机关承担的是说服责任,需要提供证明行政行为具有合法性的证据;而原告承担的是推进责任,其只需要证明对被诉行政行为的合法性存在争议,无须对该行政行为的违法性承担说服责任。如在行政许可案件和要求行政主体履行法定职责的案件中,行政相对方应当提供证据证明其符合获得相关许可或者要求行政主体履行一定法定职责的条件,此种证明责任为推进责任而非说服责任;同时,行政机关则需要提供证明不颁发相关许可或不履行职责具有合法性的证据,此种证明责任为说服责任。我国目前有关行政诉讼举证责任的法律法规中,并未对举证责任作说服责任与推进责任的区分,而是笼统规定为“举证责任”,这直接导致行政诉讼中的原被告双方的举证责任不清,影响行政诉讼的效率及公正性。?

      2、合法性审查原则体现得不够明显?

      合法性审查原则是行政诉讼的基本原则,行政审判对行政行为是否合法应进行全面审查,也就是说法院审理行政案件的职权主义色彩比民事诉讼更加浓厚。法院审理行政案件不受原告诉讼请求和理由的限制,应当对被诉行为合法性进行全面审查。但是现有证据制度体现出的当事人主义特点非常明显,如果举证和质证都以当事人为主体,就与合法性审查原则在某些方面存在冲突。如:证据制度规定原告在二审期间无正当理由不允许提供证据,但是,如果该证据能够证明被诉行为违法,法院是否能够采信。按照要求法院有权全面审查被诉行为合法性,但二审期间一概排除这些证据就与合法性审查原则相悖。?

      3、复审特点体现得不够明显?

      行政诉讼是对行政机关的处理行为进行合法性审查,复审的特点比较突出,这与民事诉讼有本质的区别,但是行政诉讼证据制度对此点体现得不明显。法院审查行政诉讼案件,更为关键的环节要看行政机关认定的事实和法定事实要件是否一致,行政机关认定的事实只有满足法定要件,事实才有价值,提供的证据才有意义。证据制度对具体行政行为认定事实的价值没有明确。?

      五、完善行政诉讼证据制度的建议

      (一)引入案卷审查,明确证明对象?

      行政诉讼的合法性审查应以案卷为基础,案卷即为行政程序中行政记录的集合,被告应当依法及时、完整提供作出行政行为的案卷。行政法律行为都应有案卷,法院司法审查应限制于案卷中,即以行政记录为基础,即使是事实行为,如果行政机关在行政程序中作出过处理,仍应要求被告提供案卷,这也充分体现出行政诉讼复审的特点。

      (二)引入证明责任的概念,区分举证责任?

      在一定程度上,举证责任的分配实质是在当事人之间进行诉讼能否成功之风险分配。举证责任的法律规定实质上根据当事人的举证能力,规定了某一事实由哪一方当事人承担举证责任,对相关事实加以证明。其法律后果是当作为裁判基础的法律事实要件在诉讼中处于真伪不明的状态时,如果负担举证责任的一方当事人不能提供充分证据证明其主张,将承担败诉的风险。

      (三)明确带有行政诉讼特点的“谁主张,谁举证”分配原则

      我国行政诉讼法关于被告行政机关承担举证责任的规定,从其本质上来说仍然是“谁主张,谁举证”的体现。这是因为行政诉讼主要审查被诉具体行政行为的合法性,被告行政机关自然应当在证明具体行政行为合法性范围内承担证明责任。

      (四)合理规范人民法院调取证据制度的范围

      关于人民法院调取证据的规定,既应符合合法性的全面审查原则,更应符合复审特点,较多地考虑行政相对人的弱势地位,维护当事人合法权益。关于人民法院调取证据的形式,应避免既是调取者,又是裁决者,可考虑委托相对独立的取证主体,完善调查取证配套机制。同时明确有关单位和个人的配合义务,并规定相应的惩罚措施。同时,人民法院调取证据应该是在一定范围之内,且仅限定在特殊的情形下。

      (五)明确证明标准?

      现行证据制度对证明标准未做具体表述,只是表述为“具体行政行为证据确凿”,这是一种近乎完美的举证要求,但还不能成为证明标准。实践中对一项事实的证明是否完成了举证要求,各地标准并不统一,不同的标准判断得出不同的结果。根据行政诉讼独有的特点,对不同的行政行为应适用不同的证明标准。

      (六)明确行政诉讼第三人的举证责任?

      只有当案件中不存在第三人或者虽然存在第三人但第三人的利益与原告利益一致且不涉及国家利益和公共利益的情形下,被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,才视为被诉行政行为没有相应的证据。

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